La recherche-action dans les territoires : échange avec « La 27e Région »

Par Maëlle Vitry

Traiter le non-recours, l’un des points de départ de la 27e Région

Le non-recours est une notion qui désigne toutes les personnes qui ne font pas valoir, pour différentes raisons, leurs droits à un dispositif ou une politique publique –notamment une politique sociale. L’Observatoire du non-recours aux droits et services (ODENORE) créé par le chercheur Philippe Warin a notamment permis d’identifier qu’en moyenne, 30% des allocations ne sont pas perçues, avec des moyennes très supérieurs dans certains départements. Dans le cas du RSA (Revenu de Solidarité Active), les raisons peuvent être multiples : les personnes ne sont pas au courant de l’existence du RSA ; elles peuvent également ne pas comprendre comment celui-ci fonctionne, ou encore refuser consciemment de le recevoir.

Comprendre ce phénomène –dans les politiques sociales comme dans toutes les politiques publiques- mais surtout comprendre comment l’endiguer a été l’une des motivations qui a conduit à la création de la 27e Région. Ce qui est vrai pour les politiques sociales l’est pour toutes les politiques : il ne suffit pas d’ouvrir un nouvel équipement ou un nouveau service pour que tout le monde l’utilise. Bien souvent, ceux-ci sont décrétés et mis en place sans expérimentation préalable ni questionnement sur leur pertinence et leur adaptabilité, avec la présomption que les populations vont les comprendre directement et savoir s’en servir sans explication ni accompagnement. Selon nous, le phénomène du non-usage témoigne d’un déficit plus général de conception des politiques publiques aujourd’hui en France. Dans sa grande majorité, les élites de la fonction publique ne savent pas concevoir des politiques publiques, c’est à dire créer un dispositif de façon méthodique, par exemple en mobilisant la recherche-utilisateur, les méthodes d’essai-erreur ou les disciplines spécialisées dans la conception, comme la sociologie ou encore le design.

La Recherche-Action, un renouveau pour penser –et faire- autrement les politiques publiques

Dès sa création la 27e Région a fait le choix de la recherche-action. Il s’agit d’une pratique de recherche dans laquelle l’action est considérée comme source de connaissance, et où le chercheur assume sa posture de transformation de la réalité. Une méthode qui s’inscrit dans le courant du pragmatisme américain et surtout de la « théorie de l’enquête » du philosophe John Dewey, pour qui une idée politique n’existe que si on peut la tester. Poser des hypothèses et les tester, dans le terrain concerné. Une idée peut être très bonne un matin, mais le lendemain matin quand on la teste, est-ce que cela marche ? L’idée est d’introduire une démarche expérimentale dans l’action publique, de produire des politiques par essai/erreur.

Ni production académique, ni conseil

L’objectif n’est pas celui d’une production académique. On n’a pas besoin de tout savoir. Il y a également un côté tactique, c’est pour cela que c’est différent à la fois du conseil et de la recherche académique. On cherche les problèmes actionnables, c’est-à-dire les disfonctionnements mais aussi les opportunités d’agir rapidement, tout en programmant les choses à accomplir à moyen et long terme.

C’est aussi un travail critique du conseil classique. Le conseil classique a un problème de cahier des charges : les problèmes sont souvent mal posés, il y a des biais, on doit souvent traiter d’un problème en n’en connaissant qu’une partie, l’information manque. Il y a des injonctions paradoxales dès le début, il y a des jeux d’acteurs non visibles, donc on part démuni. Il y a également un problème avec la relation dominant-dominé dans la relation client-fournisseur : il y a un rapport qui n’est pas adulte, pas équilibré, ce qui est producteur de déni et crée des biais trop forts. Dans la démarche de recherche-action que nous proposons, le cahier des charges est co-construit, et les deux parties ont des objectifs et des contraintes sur lesquelles elles doivent se mettre d’accord.

L’immersion dans un territoire comme facteur clé de succès

Mais le point d’entrée de ces démarches, c’est l’immersion. Il s’agit de se mettre dans les pas des personnes concernées, en s’inspirant des méthodes ethnologiques. Il y a également un vrai travail de compréhension des rapports de force sociaux en jeu. L’idée est donc de passer plusieurs semaines à s’immerger dans un territoire, à collecter des indices, à poser des hypothèses d’amélioration et à les tester à la façon d’un crash-test. On mobilise des méthodes de tests telles que le prototypage rapide : par exemple, pour la question de l’accueil dans les administrations, on bricole la version dégradée d’un nouveau mobilier et on teste avec les agents une nouvelle posture d’accueil pendant 2 semaines, puis on corrige en fonction des résultats.

Si l’on s’en tient seulement à l’expression des besoins, on ne peut être vraiment dans l’observation des pratiques. Quelles relations ont réellement les gens avec l’administration ? Il faut vouloir se rapprocher au mieux du réel, même si celui-ci est fuyant par définition et qu’on ne pourra jamais tout comprendre. Fonder des décisions hors du réel présente un risque considérable.

Qu’est-ce que La 27ème Région ?

Nous sommes une association loi 1901, avec une gouvernance classique d’association. Nos membres sont des collectivités locales et institutions publiques qui cherchent à se transformer, mais aussi des agents publics. C’est à la fois institutionnel et ouvert à des professionnels et des curieux. Notre activité repose sur la conception de programmes de recherche-action : ce sont des programmes qui durent plusieurs années. Par exemple, l’un de nos programmes actuel implique une dizaine de collectivités sur 4 ans, pour un budget de 2,6 millions d’euros. Nous sommes aussi associés aujourd’hui, via la région Île-de-France, au programme TIGA (Territoire d’Innovation Grande Ambition) dans le cadre du Programme d’Investissement d’Avenir.

Cette initiative est née d’un parti pris militant : nous étions 5 ou 6 personnes très impliquées dans les politiques publiques, à des degrés divers (contractuel de la fonction publique dans un Conseil Régional, un parlementaire, un philosophe, etc.). Nous croyons au service public et à l’action publique, et aussi dans la capacité d’innovation sociale de l’action publique. Aujourd’hui, nous sommes une équipe de 10 personnes avec un budget à peu près stable d’environ 1,2 millions d’euros, qui ne travaille pas comme un cabinet de conseil, puisque nous ne répondons à aucun appel d’offres. Nous vivons des programmes et des cofinancements mis par nos partenaires et nos collectivités.

En 2011, nous avons vu nos membres poser de nouveaux types de questions. Par exemple « Et nous, serions-nous capable de créer notre propre 27e Région en interne ? ». De cette question est sorti un programme : la Transfo. Aujourd’hui nous passons à la phase suivante, qui consiste à innover du côté des élus et de la gouvernance. On s’intéresse en ce moment beaucoup au commun, et à la gouvernance ouverte. La ville de Bologne par exemple a signé 500 pactes avec les habitants pour co-gérer des équipements ou des services ouverts à tous. On est dans une recherche au long cours où on va d’étapes en étapes. Mais le point commun est toujours de le faire en partant du terrain.

Des démarches partenariales pour favoriser la collaboration et le partage

Quand une collectivité souhaite traiter un problème, l’idée est de créer un collectif autour de ce problème, par exemple d’engager à la fois la communauté de commune, mais aussi la région, le département, afin de créer un consortium de structures. Cela permet de réduire les coûts pour chacun, et de faire de cette démarche un « commun », plutôt qu’un problème et des solutions qui n’appartiendraient qu’à la collectivité d’origine. L’enjeu est d’arriver à créer des cofinancements autour de ces programmes (financement par les collectivités, par des fondations, etc.). On hybride les financements pour faire quelque chose qui ressemble plus à de la coopération. On crée des effets-leviers plus forts. Alors que le cabinet conseil va être tenté de vendre 10 fois la même chose. Pourquoi ne pas plutôt créer une coopération entre les 10 structures ? On crée des mouvements et des dynamiques beaucoup plus intéressantes et durables.

L’importance du cadre dans lequel s’inscrit la recherche-action

Il s’agit de construire des solutions en fonction du contexte. Bien trop souvent, les innovateurs se soucient plus de mettre en place des méthodes que de négocier préalablement les conditions pour appliquer pleinement ces méthodes. Un exemple de prérequis : les élus ont-ils bien compris que nous devrons pouvoir librement travailler avec les habitants pour que l’expérience fonctionne ? Il est essentiel d’installer un cadre préalable, voire même de proposer qu’une convention soit signée par les partenaires pour dire qu’ils acceptent un certain nombre de conditions. Il est ainsi intelligent de mettre en place des critères pour mesurer les risques pris à travailler sur tel sujet avec telle collectivité.

Comme le philosophe Bernard Stiegler le dit souvent, une démarche d’innovation est comme un médicament : si c’est mal dosé ou mal administré, c’est un poison et non un remède. Dans les démarches de participation, on célèbre les phases de mobilisation et d’enthousiasme, mais si rien n’est mis en place par la suite, l’impact est catastrophique. L’effet n’est pas neutre, c’est même parfois mortifère. Cela peut miner la démocratie et mettre les gens en colère, il faut faire très attention. Il faut aussi avoir le courage de refuser des contextes où l’on considère que le risque est trop grand que cela se passe mal. On ne peut pas juste déployer des méthodes, il faut prendre le temps de comprendre les rapports de force, négocier, et ce travail-là est essentiel pour pouvoir bien faire.

Créer et financer une infrastructure nationale de R&D publique et sociale pour mobiliser les intelligences

La 27e Région fait l’hypothèse qu’il manque cruellement des fonctions de R&D publique et sociale au sein des organismes publics, et que si ces fonctions existaient elles pourraient travailler en réseau, encourager des modèles plus coopératifs et traiter ensemble des problèmes plus complexes.

Mais d’autres structures, comme les cabinets de conseil y trouveraient certainement aussi leur intérêt : être dans des programmes collectifs, pluri-acteurs, c’est rassurant pour les partenaires et les investisseurs, et c’est assez résilient. C’est aussi pragmatique, et cela leur permettrait d’arrêter d’être dans l’hyper court terme. Comprendre et transformer profondément les choses, cela ne se fait pas en quelques mois. Du côté des clients, ceux-là sont certainement aussi à la recherche d’autre chose. Dans les administrations aujourd’hui, il y a des nouvelles demandes, des gens qui cherchent quelque chose de différent.

Cette ressource pourrait d’ailleurs être exploitée collectivement, et nationalement. On pourrait ainsi imaginer un fonds permettant de travailler sur du plus long terme et de transformer profondément les modes de faire en terme de politiques publiques. Cette infrastructure fonctionnerait comme un espace de coopération pluridisciplinaire regroupant des acteurs de tout type –publics comme privés- et de toute taille. Si l’on veut trouver des nouvelles solutions aux problèmes publics, par exemple celui très actuel d’une pandémie, il faut inclure les entreprises, les associations, les citoyens, et il nous faut une infrastructure nationale et internationale qui puisse investir dans cette ressource partagée.